광고

강제 토지 수용, 정당한 보상 항시 아쉽다

충남신문 칼럼니스트, 부동산학 박사 단국대 교수 이영행
천안시개발위 등 시도자문위원·행정사

편집부 | 기사입력 2023/08/16 [08:32]

강제 토지 수용, 정당한 보상 항시 아쉽다

충남신문 칼럼니스트, 부동산학 박사 단국대 교수 이영행
천안시개발위 등 시도자문위원·행정사

편집부 | 입력 : 2023/08/16 [08:32]

 

공시지가제도는 독일이 최초로 실시하였다. 반면에 미국은 토지와 건물을 일체로 하나의 부동산으로 보기 때문에 토지만의 공적지가체계는 없다, 우리나라의 공시지가제도는 토지공개념의 일환으로 1989년에 도입된 이후부터 국가가 공시하는 토지의 가격이다. 이는 지가체계의 일원화, 토지의 적정가격을 공시하여 공적 지가의 신뢰성을 제고, 과세불균형을 해소. 각종 공공행정에 필요한 지가자료를 제공, 수용보상액의 결정, 부담금이나 세액의 결정 기준으로 활용되고 있다.

 

전국의 토지 중에서 대표성이 강한 표준지 50만 필지를 부동산 가격공시에 관한 법률에 따라 국토교통부가 매년 공시하고 있다. 뿐 만 아니라 훈령에 의한 201711일을 기준으로 매 3년이 되는 시점마다 그 타당성을 검토하여 개선 등의 조치를 지속하고 있다. 그러나 정당한 보상 요구의 이의신청은 끊임없이 발생하고 있다.

 

토지가격의 감정평가는 표준지비교법으로 실시하고 있다. 그동안 표준지비교법에 대한 여러 문제점이 해결되기 보다는 토지보상이 따르는 지역의 민원은 대장동 사건사례, 일몰제로 개발되는 임야, 충남 천안의 일봉산, 노태산 개발 등 에서 보듯이 모든 토지 수용지역에서 끊임없이 발생하고 있다. 어느 곳에서나 강제 수용된 토지소유주는 정당한 보상은 없었다고 주장한다.

 

왜 그럴까?

먼저, 대표성이 있는 표준지 선정의 문제이다.

 

표준지공시지가를 토대로 개별공시지가를 결정하게 된다. 표준지공시지가는 국토교통부장관이 조사평가하여 공시한 표준지의 단위 면적당가격(/)을 말한다. 표준지공시지가는 전국 3,268만 필지의 토지 중 대표성이 있는 50만 필지를 선정하여 산정하며, 감정평가업자가 매년 11일을 기준으로 직접 현장조사를 통해 조사분석한다.

 

표준지공시지가는 토지시장의 지가정보를 제공하고 일반적인 토지거래의 지표가 되며, 국가지방자치단체 등의 기관이 그 업무와 관련하여 지가를 산정하거나 감정평가업자가 개별적으로 토지를 감정평가 하는 경우에 그 기준이 된다. 개별공시지가는 표준지의 선정과 평가, 토지가격비준표 작성, 개별공시지가 산정 절차를 거쳐 행정기관이 결정한다. 절차는 토지의 특성조사 및 지가 산정, 산정기준 검증, 지가열람 및 의견제출, 의견제출 지가검증, 부동산가격공시위원회 심의, 결정·공시를 통하여 확정한다. 매우 까다로운 절차를 거쳐서 확정되는 것이다.

 

공시지가는 표준지공시지가와 개별공시지가 있지만 모든 토지는 개별성이 강하다. 그런데 토지의 대표주자인 50만 필지를 획일화하고 인근의 지역까지를 대표주자인 표준지를 토대로 약간의 열세와 우세로 평가하여 관리하고 있기 때문 오는 문제인 것이다. 행정기관만이 참여해서 개별공시지가를 결정할 것이 아니라 표준지 단계부터 행정사나 부동산 전문가가 공동 참여하여 결정하면 행정낭비의 비용을 최소화 할 수 있을 것이다.

 

2022년 서울기준 개별공시지가 변동률은 평균 3.13%와 주거지역은 4% 정도로 물가상승률은 5%를 고려하면 공시지가 반영률은 물가 상승률보다 낮게 보상됨을 통계로 확인된다. 표준지의 선정 및 관리지침은 토지의 감정평가 및 개별공시지가의 산정 등에 효율적으로 활용되고 일반적인 지가정보를 제공할 수 있도록 표준지를 선정관리 등의 기본원칙을 밝히고 있으나 불행히도 부동산공시법상의 표준지공시지가제도와 관련해서는 위와 같은 근본적인 문제를 내포하고 있다.

 

다음은 공시지가와 시장가치의 불일치에 따른 국민의 공시지가제도에 대한 신뢰도 저하이다.

 

공시지가와 시장가치의 불일치에 관한 문제는 토지보상에서 돈과 관계 되다보니 지속적으로 이의신청이 제기되어 왔다. 공시지가와 시장가치가 현저하게 차이가 나면 일반인이 표준지공시지가를 기준으로 토지의 시장가치를 추정하기 어렵다. 표준지공시지가에 대한 객관성 및 공정성을 저해하고 보상평가와 조세부과 등에서 갈등을 초래한다. 그리고 공시지가에 의한 현실화 율이 낮은 보상액 산정은 헌법상 규정된 정당보상에 대한 완전한 보상 및 시가보상 원칙을 등이 문제된다. 이러한 시가 보상은 적정가격으로 보상이 귀착된다.

 

국토교통부장관은 표준지에 대하여 매년 공시기준일 현재의 단위면적당 적정가격을 조사평가해야한다, 여기서 적정가격이란 토지 등에 대하여 통상적인 시장에서 정상적인 거래가 이루어지는 경우 성립될 가능성이 가장 높다고 인정되는 가격을 말한다. 그러나 이처럼 공시지가는 투기적이고 개별적인 요소를 배제하게 되므로 일반적으로 체감되는 실거래가 와 일치하지 않게 되고, 또한 지가의 변동 상황과 개별적인 여건에 따라 가격이 상이하게 나타날 수 있다.

 

이러한 문제에 대한 해결방안으로 표준지공시지가를 시장가치로 결정공시하여 대표성지침성기준성을 구비한 가격이 되도록 해야 한다. 거래사례비교법원가법수익환원법의 3가지 표준지 조사평가방법을 적절한 가중치를 부여하여 시장가치에 최적화하는 가격으로 공시지가를 산정하려는 노력이 필요하다.

 

공적 지가의 신뢰성 제고를 위해 가장 바람직한 것은 표준지공시지가가 그 시장가치와 일치하는 것이며, 장기적으로 이를 위한 논의의 축적과 그에 따른 법제 개선이 필요할 것이다. 다만, 공시지가의 급격한 상승은 납세자들의 조세 저항 등을 야기할 수 있으므로 조세제도의 개선과 더불어 점진적인 조정이 필요할 것으로 본다. 세법상의 부동산평가는 세법 독자적으로 산정하는 방안을 검토하여야 할 필요가 있다.

 

또 다른 문제는 감정평가업자가 보상평가를 함에 있어서 공시지가에 개발이익이 포함되었는지, 공시지가 상승분의 어느 정도가 개발이익에 의한 것인지 등에 대한 구체적 기준이 없기 때문에 이를 객관적으로 파악하기가 어려워 평가자의 재량적 판단에 맡겨야하는 문제이다.

 

개발이익은 유무형적 개발은 물론이고 사회경제적 요인에 의한 이익을 포함하는 개념으로 이해되고 있다. 인근 교통기반시설의 개선, 토지이용규제의 변경, 도시로의 인구유입 등 토지가치가 상승하는 요인은 대부분 토지소유자의 개인적 노력이 아닌 사회적 요인에 의해 결정되며, 이러한 토지가치 상승에 있어서의 사회적 기여는 개발이익에 대한 사회적 환수 내지 개발이익 배제의 기반이 되고 있다.

 

대법원도 수용대상 토지의 정당한 보상액을 산정함에 있어서 유사 토지가 거래된 사례나 보상이 된 사례가 있고 그 가격이 정상적인 것으로서 적정한 보상액 평가에 영향을 미칠 수 있는 것임이 입증된 경우에는 이를 참작할 수 있고, 정당한 보상액 산정에 있어 개발이익을 포함하지 않고 있다. 다만, 토지를 개발하는 경우 사업인정고시 후부터는 손실보상에 있어서 수용되는 사업시행지의 토지소유자에게는 개발이익이 배제되는 반면 주변토지의 소유자에게는 개발이익이 주어지는 불공평이 발생하지 않도록 해야 하며, 토지보상액 산정에서 제외되어야 하는 개발이익은 당해 공익사업으로 인한 개발이익에 한정되는 것이 타당할 것이다.

 

다음은 기타요인의 보정은 감정평가사의 주관적 요소이기 때문이다.

 

토지를 감정평가 할 때에 주로 사용되는 산식인 토지감정가격(보상평가액) = 비교표준지공시지가 × 지가변동률 × 지역요인 × 개별요인 × 기타요인 보정에서, 현재 기타요인을 이용하여 시가를 반영하지 못하는 표준지공시지가를 시가 수준으로 조정하여 감정평가를 하고 있다.

그런데 이러한 기타요인의 보정이 감정평가업자에게 일임되어 있고, 구체적인 보정치의 규모가 체계적으로 정립되어 있지 않아 다양하고 체계적인 분석방법을 도입할 필요가 있다.

 

마지막으로 토지특성조사의 객관화 방안을 함께 살펴볼 필요가 있다.

 

공시지가는 표준지를 선정하고 평가한 후 토지특성을 변인으로 하여 토지가격모형을 도출하는데, 현재의 감정평가업무는 처리과정상 주관적 판단이 개입될 수 있고 조사 체계에 따른 오류발생의 여지가 있다. 개별공시지가를 위해서는 적정한 표준지의 선정과 정확한 토지특성조사가 이루어져야 하는데, 개별 공시지가 산정과정에서 발생하는 오류의 상당 부분이 그 산정의 기초가 되는 토지특성조사 오류에서 발생하고 있다. 이에 토지특성조사에 있어 GIS, 항공사진 등을 적극적으로 활용하여 공간분포분석과 토지특성자료 분석을 정교하게 할 수 있는 방안을 모색하고, 이를 데이터베이스화하여 지속적으로 축적관리할 필요가 있다.

 

결론적으로 하자 있는 표준지 공시지가 결정과 그에 대한 쟁송의 문제는 행정의 처분성과 위법성으로 접근해야 하고 적정가격의 보상으로 토지소유주와 토지의 강제수용은 심리적인 비례성을 유지해야 한다.

 

표준지 공시지가는 지가체계의 일원화를 기하여 일반적인 토지거래의 지표가 되고, 국가지방자치단체 등의 행정주체가 그 업무와 관련하여 표준지 공시지가결정의 처분성은 인정해야 할 것이다. 다만, 불가쟁력이 발생한 표준지 공시지가결정이나 개별공시지가결정의 대하여 조세부과처분이나 수용재결 등의 후행의 행정처분 단계에서 선행처분의 위법성을 주장할 수 있도록 하자의 승계를 긍정하는 것이 타당하다.

 

따라서 쟁송을 통하여 토지와 지장물소유자에게 적정가격에 의한 정당한 보상은 헌법에 명시된 국가의 책무인 것이다.

  • 도배방지 이미지

광고
광고
광고
광고
광고
광고
광고
광고
광고
많이 본 뉴스
광고
광고