도시계획위원회의 심의와 자문업무를 오랜 기간 동안 해오면서 느끼는 점이다. 인‧허가에 대한 논의이다. 논의에는 항시 쟁점이 존재한다.

이러한 쟁점은 사업의 시행자에게는 쟁점에 따라서 오랜 시간을 준비한 사업이 부결됨으로 인하여 막대한 사업적인 손실을 가져다준다. 이런 점을 고려하여 금번 칼럼에서는 일반인이 관심이 많은 골프장의 인·허가 심의에 대하여 알아보는 것은 의미가 클 것으로 생각된다.

골프장은 ｢체육시설의 설치‧이용에 관한 법률」에 의하여 도시계획시설 설치에 의한 건설, 관광단지를 조성하여 건설하는 경우, 2종 지구 단위 계획수립에 의하여 건설하는 경우로 구분된다. 3가지의 구분을 적용하여 지역의 특성에 맞게 인허가를 통하여 건설된다. 건설된 골프장은 회원제 골프장과 대중골프장으로 구분하여 운영관리하게 된다. 회원제는 사치성 스포츠로 판단하여 세금을 중과하고 매입세액공제를 제한하고 있다. 골프장 사업은 중소기업사업자에 해당 된다.

인·허가의 행정적인 절차를 거치면서 겪게 되는 골프장의 다양한 사업 리스크는 사업자에게는 시련으로 다가오게 된다. 골프장인·허가의 다양한 문제점 중에서 법과 정책 사이에서 겪는 문제에 대하여 논의하여 보고자 한다.

먼저, 인·허가의 규제이다.

원래 허가는 상대적인 일반적 금지를 특정의 경우에 특정의 상대방에게 해제하여 일정한 행위를 행할 수 있게 하여 주는 처분을 말하고 인가는 타인의 법률행위에 동의를 부여하여 그 행위의 효력을 보충함으로써 법률상의 효력을 완성 시키는 행위를 말한다. 인가는 실정법상으로는 허가나 승인 등으로 표현되기도 한다.

그리고 특허는 특정 상대방을 위하여 새로이 권리나 능력을 설정하거나 포괄적 법률관계를 설정하는 행위를 말한다. 허가와 인가는 원래 이질적이지만 근래에는 인가에 허가의 요건이 당연히 포함된다든가, 허가 또는 특허와 인가의 효과가 합쳐진 인가가 문제 되기도 한다.

위에서 보듯이 허가는 금지 해제 행위이고 특허는 설권행위라는 점에서 구별되고 인가는 타인의 법률적 효력을 보충해주는 보충적 행위이다. 여기서 인가는 법률적 행위가 효력을 발생하기 위한 요건이므로 인가 없이 인가를 요하는 행위를 하는 경우 그 행위는 무효가 된다. 인가, 허가, 특허는 이러한 점 때문에 민간의 행위를 제한하는 중요한 규제 수단이 된다.

따라서 인·허가의 공익성 여부 문제는 심의나 자문할 때는 항시 치열한 논쟁 이슈다.

사업시행자의 가장 큰 문제는 정책적인 리스크이다.

골프장은 대규모 스포츠시설이다. 골프장을 둘러싼 논쟁에서 기업가적, 건축법적, 수질관리상의 모든 문제 들을 간과해서는 안 된다.

골프장의 면적만으로도 골프장은 사경제 영역을 넘어서 규모 면에서 입지적인 면에서 공공의 이익을 심히 침해한다.

따라서 골프장 건설 관련 규제에서는 경제적 효율성의 관점만이 고려될 수 없게 된다. 헌법 제23조 2항 재산권 행사는 공공 복리에 적합하여야 한다는 재산권의 보호와 규모나 입지 면에서 볼 때 골프장은 공공재를 요구한다.

예컨대 골프장의 폐수는 공공재이다. 왜냐하면 물은 우리 모두의 물이기 때문이다. 따라서 사유지인 골프장은 공익에 대한 의무를 가진 재산권이다. 골프장은 통상적으로 공익을 침해한다. 특히 자연보호, 경관, 토지 보호 내지 수질 관리의 이익을 침해한다. 공공의 이익과 골프업자의 이익을 신중하게 형량하여야 할 의무가 있다.

골프장의 건설에는 항시 갈등 요소가 많았다. 행정이 공익을 충분히 고려하지 않았기 때문이다. 골프장 시설은 지금까지의 토지이용의 변경 내지 자연의 향유 및 경관의 자연적 특성의 침해와 결합 되어 있다.

골프장이 그 자체 아름답고 건축계획에서 규정된 균형 조치 들에 의해 현 상태의 개선을 가져올지라도 이것이 무조건 경관 보호 명령과 합치한다는 결론을 가져 오는 것은 아니다.

경관 보호와 더불어 골프장 건설 사업의 인간적, 사회적 측면이 고려되어야 한다. 여기서도 골프장은 문제영역이다. 오랜 경험에 의하면 수많은 사례에서 골프장은 사치성으로 간주되어 왔고 사회적 친화성이 결여되어 있다.

이러한 사치성, 사회성 결여는 사회적 갈등을 초래하고 빈번히 주민들이 골프장 시설을 배타하는 배경이다. 이러한 갈등은 골프의 대중화, 골프가 공공재로 승화되어 일본처럼 하나의 대중 스포츠로 발전되어야 할 것이다.

결론적으로 골프장 사업의 인·허가 심의의 주요 쟁점은 사업시행자의 사익 추구와 대중을 위한 공익추구의 비례성에 의하여 결정된다고 봐도 무리가 아니다.