행정관청의 허가는 많은 사람이 부담스럽게 생각한다. 허가를 담당하는 주무관도 허가의 당위성은 인지하나 허가가 날지 안 날지는 판단이 안 되는 경우가 많기 때문이다. 행정에서 절차적인 면이 허가제도의 발목을 잡는 경우가 많기 때문이다.

개발행위 허가를 위해서는 유관부서의 회람을 거쳐서 이루어진다. 적게는 7개 부서에서 많게는 10개 이상의 부서가 되는 경우도 있다. 부서별로 의견이 다를 경우에 종종 문제가 된다.

신축과 용도변경 등 다양한 개발행위도 허가를 통하지만 사업시행자가 민간일 경우에도 허가를 통하여 토지보상의 절차에 공익적인 힘을 토대로 강제 수용할 재량을 갖게 된다.

강제 수용에서 항시 논란이 되는 것은 정당한 보상이다. 헌법에 명시되어있고 모든 법령에 명시된 정당한 보상은 무엇을 의미할까? 항시 궁금했던 부분이다. 모든 답은 행정의 절차적인 면과 법적인 면에서 소송을 통한 판결문에서 그 해답을 찾을 수 있다.

토지보상 절차가 시작이 되면 현장에서 수용하고자 하는 토지의 평가가 먼저 이루어진다. 이러한 절차를 잘 모르는 토지의 소유주의 경우에는 토지의 감정평가를 거부하거나 토지에 출입하는 것 자체를 막는 경우가 종종 있다.​ 그러나 법적으로 정당하게 출입이 가능하다는 점이다.

토지점유자는 정당한 사유 없이 사업시행자가 통지하고 출입·측량 또는 조사하는 행위를 방해하지 못하게 되어있다. 사업시행자가 공익사업을 준비하기 위하여 타인이 점유하는 토지에 출입하여 측량하거나 조사할 수 있기 때문이다. 토지보상법 제9조제1항과 제9조제2항에 근거해서이다.​

특별자치도, 시·군 또는 자치구가 아닌 사업시행자는 측량이나 조사를 하려면 사업의 종류와 출입할 토지의 구역 및 기간을 정하여 특별자치도지사, 시장·군수 또는 자치구의 구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 사업시행자가 국가일 때에는 그 사업을 시행할 관계 중앙행정기관의 장이 시장 등에게 통지하고, 사업시행자가 특별시·광역시 또는 도일 때에는 특별시장·광역시장 또는 도지사가 시장 등에게 통지하여야 한다. 민간 사업자는 공익성이 없으면 행정관청의 힘을 대행할 수 없다.

공익성을 토대로 시행자는 타인토지에 출입할 경우에는 토지보상법 제9조제3항에 의한 출입의 통지를 시장 등은 출입을 허가를 한 경우, 출입의 통지를 받은 경우, 사업시행자로서 타인이 점유하는 토지에 출입하여 측량이나 조사를 하려는 경우에는 사업시행자·사업의 종류와 출입하려는 날의 5일 전까지 그 일시 및 장소를 시장 등에게 통지하여야 하고, 시장 등은 출입의 통지를 받은 경우 또는 시 등이 사업시행자인 경우로서 시장 등이 타인이 점유하는 토지에 출입하려는 경우에는 지체 없이 이를 공고하고 그 토지점유자에게 통지하여야 한다. 토지점유자는 사업시행자나 행정청에 대하여 인용의무가 있기 때문이다.

다만 해가 뜨기 전이나 해가 진후에는 토지점유자의 승낙 없이 그 주거나 경계표 · 담 등으로 둘러싸인 토지에 출입할 수 없다.

허가가 있는 경우에는 타인의 토지의 장해물의 제거 뿐 만아니라 굴토 행위도 가능하다.사업시행자는 타인이 점유하는 토지에 출입하여 측량 또는 조사를 할 때 장해물을 제거하거나 토지를 파는 행위를 하여야 할 부득이한 사유가 있는 경우에는 그 소유자 및 점유자의 동의를 받아야한다.

다만, 그 소유자 및 점유자의 동의를 받지 못하였을 때에는 시 등이 아닌 사업시행자는 시장 등의 허가를 받아 장해물 제거 등을 할 수 있으며, 시 등이 사업시행자인 경우에 시장 등은 허가 없이 장해물 제거 등을 할 수 있다.(토지보상법 제12조제1항) 이 경우 시장 등은 미리 그 소유자 및 점유자의 의견을 들어야 합니다.(토지보상법 제12조제2항) 사업시행자는 장해물 제거 등을 하려는 날의 3일 전까지 그 소유자 및 점유자에게 통지하여야 하며, 이 경우 그 통지는 서면으로 하지 않고 말로 할 수 있다.(토지보상법 제12조제3항)

시장 등의 허가를 받고 타인이 점유하는 토지에 출입하려는 사람과 장해물 제거 등을 하는 사람은 그 신분을 표시하는 증표와 시장 등의 허가증을 지녀야하며, 토지 또는 장해물의 소유자 및 점유자, 그 밖의 이해관계인에게 이를 보여주어야 한다.(토지보상법 제13조)

위와 같은 행위로 손실이 발생한 경우에는 그 손실을 입은 자의 청구에 의하여 사업시행자가 이를 보상하여야 한다. 그러나 이와 같은 손실의 보상은 손실이 있음을 안 날부터 1년이 지났거나 손실이 발생한 날부터 3년이 지난 후에는 청구할 수 없다.(토지보상법 제9조 제4항 및 제5항)

손실보상은 사업시행자와 손실을 입은 자가 협의하여 결정하되, 협의가 성립되지 아니하면 사업시행자나 손실을 입은 자는 관할 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있다.(토지보상법 제9조제6항 및 제7항)

이것이 행정의 절차적인 형상, 즉 면모이다. 협의취득, 이의신청, 수용재결, 이의재결 등의 절차가 많다. 절차가 많다는 것은 토지소유자에게 정당한 보상의 권리와는 반비례한다고 볼 수 있다.

사익의 주체로 토지의 소유자를 인식하고 있기 때문이다. 반면에 사업의 시행자는 공익의 주체로 판단하고 있기 때문이다. 공익의 목적을 위해서는 사익의 희생이 필요하다는 것을 행정 절차적으로 담고 있기 때문이다.

다음 단계가 행정소송인 법리적인 영역으로 넘어간다. 항소를 통하여 주장하고 싶지만 토지소유주나 보상의 당사자는 너무나 지쳐있다. 비용도 항시 문제이다. 행정소송시에는 10%의 공탁금이 들어가 가기 때문이다. 매 단계마다 감정평가를 다시 해야 하기 때문이다. 감정평가는 제 각각이다. 수용재결시 평가액 보다는 이의재결시 평가액이 크고 이의재결보다는 행정소송의 평가액이 큰 것이 보편적이다. 고무줄 보상 속에서 정당한 보상은 항시 논란꺼리 일 것이다.

소송의 결과의 결론은 항시 이렇다. 정당한 보상은 법원의 재량이고 법원의 판결로 결정된다는 것이다. 이것이 손실보상은 매매와 다른 점이다. 매매가 보다 손실보상액 항시 적어야만 한 것이다. 정당한 보상은 시세 보상이 아니다. 시세보상은 매매이기 때문이다. 이것이 현재의 정당한 보상인 것이다.